28 apr 2008 14:10

Obekväma sanningar i regeringens vårproposition - för den som hittar dem

Den som lusläser regeringens vårproposition från den 15 april ser att vi går mot betydligt kärvare tider och att sötebrödsdagarna snart är över och att vi alla kommer att få se om våra hus på egen hand. Redan nästa år kommer pensionssystemets utgifter vara större än intäkterna och på sjukvårdsområdet kommer en växande andel äldre med ökade krav på sjukvård att utsätta socialförsäkringssystemen för stora påfrestningar. Det här är något som kan liknas vid Al Gores "obekväma sanning" och som därför inte ingår i regeringens presentationsmaterial, utan gömts långt bak i propositionen. SEB:s välfärdsekonom Jens Magnusson, tidigare verksam i regeringskansliet, har läst sina efterträdares verk och menar att regeringen ändå varit modig som vågat titta så långt i kristallkulan och att man lyft in frågorna i budgetpolitikens finrum, vårpropositionen.

Makroekonomerna kan glädjas över starka statsfinanser, oroas över kraftigt sänkta tillväxtprognoser och grubbla över kommande inflations- och räntescenario.

När det gäller konkreta förslag på pensionsområdet är det viljan att förbättra de ekonomiska villkoren "för i första hand de sämst ställda pensionärerna" (sid 33ff) som har fått störst medialt genomslag. Det låter som en vällovlig ambition men är lättare sagt än gjort och regeringen är säkert glad att den just nu inte behöver tala om hur det ska gå till. De två största svårigheterna är:

Pensionsöverenskommelsen som gör att förändringar av till exempel garantipensionens storlek måste godkännas av alla fem partierna som står bakom pensionsöverenskommelsen. Allt annat skulle uppfattas som ett brott mot den historiska uppgörelsen. Att det är så blev regeringen som bekant varse när man i sin första budget efter valsegern ville försämra förtidspensionärernas rätt till ålderspension. Förtidspensionerna (eller sjuk- och aktivitetsersättning som det ju numera heter) ligger i utkanten av pensionsöverenskommelsen men regeringens påstådda avtalsbrott förlamade ändå både bildandet av Genomförandegruppens efterträdare och hela det blocköverskridande socialförsäkringsarbetet med över ett år. När arbetet nu äntligen börjar komma på rätt köl igen lär regeringen tänka sig för både en och två gånger innan man gör ensidiga ändringar i pensionssystemet.

Marginaleffekterna är höga i pensionssystemet och vill man öka de "sämst ställda" pensionärernas relativa köpkraft spär det oundvikligen på marginaleffekterna ytterligare. Det är redan idag liten skillnad efter skatt och boendekostnad mellan de som har arbetat hela livet och de som arbetat deltid eller inte alls. Minskar man de skillnaderna ännu mer så signalerar man också att det i pensionshänseende lönar sig dåligt att arbeta. Sådana förändringar är svåra att motivera när man i andra sammanhang hävdar arbetslinjen.

De sämst ställda pensionärerna

Frågorna om fempartiöverenskommelsen och marginaleffekterna är svåra att hantera. Än svårare blir det nu när regeringen efter vårpropositionen har förtydligat att man med "de sämst ställda pensionärerna" menar 800000 personer, alltså varannan svensk över 65 år. (SvD 14/4) Hur man ska förbättra ekonomin för hälften av Sveriges pensionärer utan att peta i pensionsöverenskommelsen och utan att öka marginaleffekterna är garanterat frågor som kommer att sysselsätta regeringskansliets politiker och tjänstemän i sommarens hängmattor.

Det är dock inte första gången en regering närmar sig denna gordiska knut, som har sitt ursprung i den både rimliga och politiskt lockande ambitionen att förbättra villkoren för pensionärer med små inkomster. Det förlösande Alexanderhugget har vid tidigare tillfällen stavats Bostadstillägg Till Pensionärer, BTP. Detta inkomstprövade bidrag skapar visserligen marginaleffekter men det ligger vid sidan av pensionsöverenskommelsen och det anses ge en rimlig träffsäkerhet när det gäller att nå rätt målgrupp. Vid ett antal tillfällen de senaste åren har BTP skruvats upp och bidraget täcker nu 93 procent av bostadskostnaden upp till 5000 kronor per månad för en ogift pensionär med svag ekonomi.

Subvention till hyresvärdar

En ytterligare höjning av ersättningsgraden i BTP skulle i praktiken göra alla berörda pensionärer prisokänsliga för alla hyresnivåer mellan 0 och 5000 kronor i månaden. I vilken mån det vore ett rimligt system och i vilken mån en sådan åtgärd snarare är en subvention till landets hyresvärdar än till de behövande pensionärerna, återstår att utreda. Icke desto mindre kan det mycket väl bli så att resultatet av regeringens utfästelser även denna gång landar i en justering av BTP. Det som talar emot är väl att det totalt sett är färre än 300000 ålderspensionärer som uppbär BTP och regeringen har ju uppenbarligen högre ambitioner än så.

Intressant när regeringen höjer blicken

Hur det blir med de kortsiktiga förslagen kring pensioner och andra områden återstår att se. Den mest intressanta läsningen i årets vårproposition återfinns i kapitel 12. Där tar man ett grepp som sträcker sig längre än både budgetåret och mandatperioden och diskuterar de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hårda fakta är att 2008 beräknas bli det sista året under överskådlig framtid som pensionssystemet har ett positivt primärsaldo, alltså att inbetalningarna till pensionssystemet är större än de utbetalda pensionerna. Pensionsutbetalningarna kommer redan fram till 2011 att öka kraftigt som andel av BNP och med 50 miljarder kronor i reda pengar. Möjligen är det dessa och liknande hårda fakta som har inspirerat regeringen att försöka spana in i kristallkulan och försöka blicka fram till 2050.

Ökad försörjningsbörda

Även om det inte är någon nyhet att andelen äldre i befolkningen ökar, att försörjningsbördan för de som arbetar kommer att bli tyngre och att pressen på de offentliga finanserna kommer att öka, är det intressant och viktigt att regeringen tar upp frågorna. Värdet av att resonemangen flyttas från långtidsutredningarnas undanskymda bilagor till de budgetpolitiska dokumentens finrum ska inte underskattas. Att de ändå förpassas till kapitel 12 och inte direkt lyfts fram i regeringens presentationer är snarast en konsekvens av att området är något som Al Gore nog skulle beskriva som "en obekväm sanning". Det är nämligen ett genuint svårt område för varje politiker att närma sig, oavsett partifärg.

De demografiskt betingade utgifterna kommer under lång tid framöver att öka både i kronor räknat och, som illustreras i figuren ovan, som andel av BNP. Verkligheten är dock än mer dramatisk än figuren visar eftersom bilden bygger på ett antagande om oförändrad kvalitet och omfattning i de offentliga verksamheterna. Därmed är det således bara de demografiska effekterna som slår igenom. I verkligheten är de allra flesta överens om att vi till exempel kommer att ha en medicinsk-teknisk utveckling även i framtiden. Det innebär att kvaliteten i vården och omsorgen kommer att fortsätta förbättras vilket i grunden är positivt men som också kommer att driva såväl efterfrågan som kostnader på de offentliga tjänsterna uppåt. En mer realistisk och mindre statisk framskrivning skulle alltså visa på än större utmaningar.

Vilka slutsatser drar regeringen?

Få regeringar vill tillstå att den långsiktiga finansiella hållbarheten är hotad. Samtidigt känner man sannolikt ett behov av att så smått börja förbereda svenska folket på att de demografiska utmaningarna faktiskt är här nu och att de kommer att få konsekvenser. Slutsatserna är därför lagom spetsigt formulerade och syftar till att peka på problemen utan att ge intryck av att man kapitulerar. Till exempel skriver man i en sammanfattande kommentar att:

"Med dagens ambitionsnivå i den offentliga servicen och dagens skattenivå balanserar de offentliga finanserna på lång sikt på gränsen till hållbarhet." (sid. 169)

Budskapet är således att visst kommer det att bli tufft men med hög sysselsättning, en fortsatt invandring och lite produktivitetslyft så kommer det nog att greja sig. Förmodligen känner regeringen dock på sig att det kanske är en lite väl positiv tolkning och man vill i nästa andetag påbörja arbetet med att få landets invånare att tänka i termer av större eget ansvar för välfärdsfrågorna. I en senare sammanfattande punkt står nämligen att läsa:

"Även om en strikt budgetpolitik förs och arbetsmarknaden utvecklas väl uppkommer inget utrymme att förbättra eller utöka den offentliga servicen på lång sikt. Om hushållen i framtiden vill ta ut en del av tillväxten i form av ökad konsumtion av välfärdstjänster, måste det till en betydande del sannolikt ske utanför ramen för det offentliga åtagandet." (sid. 169)

Sötebrödsdagarna är slut

Tydligare kan det förmodligen inte sägas på byråkratspråk att sötebrödsdagarna börjar närma sig sitt slut och att det börjar bli dags att se om sitt eget bo.

Med lite tur markerar skrivningarna i årets vårproposition något av en nystart för diskussionen kring de långsiktiga frågorna. Demografi, långsiktig hållbarhet och diskussioner kring det offentliga åtagandets storlek har aldrig varit några valvinnare. Ändå är det frågor som varje politiker och varje invånare i Sverige kommer att behöva förhålla sig till och det värsta vore om vi stoppade huvudet i sanden. Det är viktigt också att inte dessa frågor omedelbart politiseras och att gamla ideologiska skygglappar hindrar oss i letandet efter långsiktigt hållbara lösningar.

Förhoppningsvis kommer dessa både intressanta och viktiga långsiktsresonemang nu att vara återkommande inslag i varje budgetdokument framöver, oavsett vilken partifärg det är på sittande regering. För den inbitne pessimist som inte tror att så kommer att bli fallet rekommenderar jag att passa på att ta en titt på kapitel 12 i årets upplaga. Det kan ju visa sig vara det sista i sitt slag.

Jens Magnusson
Välfärdsekonom SEB

Pensionsnyheterna Analys nr 5/08