3 maj 2012 13:58

Fiona Stewart, OECD: Pensionsnörden som vill ge AP-fonderna tydliga mål

De svenska AP-fonderna har ingen klar definition på varför de finns och vad de ska göra. Det saknas övergripande mål för fonderna och deras verksamhet, något som bland annat lett till att de ägnar sig åt att göra kortsiktiga avkastningsjämförelser med varandra, snarare än att uppfylla ett långsiktigt mål.
– Om man bara förtydligar den långsiktiga inriktningen för fonderna så löser sig många
av de andra frågorna av sig själva, förklarar Fiona Stewart från OECD som nyligen besökte Stockholm för att presentera organisationens rapport om AP- fonderna.
OECD gör ett antal olika rapporter och just buffertfonder i nationella pensionssystem har man kartlagt under ett antal år. Sverige stod på tur, men anledningen till att rapporten kommer just nu är att den sittande AP­fondsutredningen ville ha den internationella expertorganisationens syn på de svenska fondernas funktion och prestation, i god tid innan man ska lägga sina egna förslag i augusti.
Genom att låta OECD göra en expertrapport får nu utredare Mats Langensjö synpunkter och förslag som han kan välja att ta in som sina i utredningen, helt eller delvis. Genom att låta OECD presentera den i halvtid, ger han alla berörda möjlighet att fundera över, och kanske vänja sig vid, förslagen innan det är dags för hans eget. Det är nämligen inte alla av OECD:s förslag som är helt lättsmälta.
Rapporten, som skrivits av Fiona Stewart och Clara Severinson vid organisationens Pariskontor, gör sex rekommendationer där några kan kännas absolut självklara och andra lite ”osvenska”. Det som kanske mest kan sticka i svenska ögon är förslaget att tillsätta en överstyrelse eller ett råd av visa män och kvinnor som ska lägga fast ett långsiktigt mål för fondernas förvaltning, få med riksdagen på noterna och sedan se till att politikerna inte tafsar på målet, utan håller fast vid vad man bestämt.
– Om det är ett klart mål, som till exempel att fonderna finns för att täcka en viss demografisk puckel, och detta mål är tydligt och enkelt, så är det lättare att få politisk konsensus för målet, säger hon.
I någon mån påminner det här om budgetlagen, som också den är tänkt att sätta grimma på politiker som försöker spendera mer pengar än de har eller i buffertfondernas fall, inte spendera sparkapital som ska användas senare. Det här rådet ska enligt OECD även kunna nominera ledamöter till AP­fondernas styrelser, något som annars sköts av regeringen.
– Rådet ska rapportera till riksdagen och hur man löser det är något som vi inte har synpunkter på, det får utformas på plats, förklarar Fiona Stewart.
Det här är ganska långt från den svenska traditionen där det är riksdag och regering som ska styra och där majoriteterna kan växla vart fjärde år. Genom att ordna ett eget fullmäktige, som ska stå ovanför eller i vart fall vid sidan av politikerna, skapar man en annan typ av demokratisk styrning än vi hittills varit vana vid.
På det här viset får AP­fondsystemet en vakthund som gör att pensionssystemets buffertfonder används så som det var tänkt och inte faller offer för politisk klåfingrighet, till exempel genom att man kortsiktigt försöker ändra placeringsinriktning för att tillfredsställa egna syften eller undvika att balanseringen löser ut och sänker pensionerna.
Det sistnämnda är något som blev aktuellt under krisen när tillgångsvärdena sjönk och balanseringen utlöstes.
Men AP­fonderna representerar bara 12 procent av systemets totala tillgångar så att försöka optimera förvaltningen för att slippa bromsen kräver att man blir kortsiktig i sin förvaltning, något som definitivt står i strid med ett mål om långsiktighet eftersom fonderna då tvingas agera som daytraders. Och fonderna kommer att halveras från dagens dryga 800 miljarder kr till 400 miljarder under de kommande 30 åren i takt med att 40­talistpuckeln ska hanteras.
OECD är mycket försiktiga när det gäller att peka ut exakt hur de svåra politiska frågorna ska lösas. Man berättar bara hur systemen borde vara uppbyggda ­strukturellt ­ och överlåter åt svenska politiker och lagstiftare att bryta arm om detaljerna.
Fiona Stewart menar att det viktigt att systemet byggs så att det både säkerställer politisk insyn och kontroll, samtidigt som man vill göra det svårare för politiker att använda pengarna i buffertfonderna till andra ändmål och syften än det de ”vise männen” enats om och förankrat hos politikerna.
– I Nya Zeeland ville vissa politiker ändra placeringsinriktningen och öka fondens inhemska investeringar. Då kunde man förklara att det skulle stå i strid med fondens långsiktiga mål. I och med att målet var tydligt, att skapa så hög avkastning som möjligt utan ett alltfört stort risktagande, lyckades man försvara den inriktning som man enats om, säger Fiona Stewart.
Men det finns exempel på politiker som räddat sina skinn genom att ge sig på buffertfonderna, trots att man lovat att låta bli. I Frankrike satte man upp en buffertfond med tydliga regler och mål och förklarade tydligt att pengarna i fonden skulle användas först efter 2020, men där politikerna hux flux ändrade utbetalningsdatumet till 2011.
På Irland använde man buffertfondernas pengar till att stödja två nödlidande irländska banker som behövde nödlån under krisen, något som stod i strid med målen.
– Det irländska beslutet att ta av buffertfonderna var något som vid en viss tid bedömdes som absolut nödvändigt. Om man hamnar i extremt svåra underskottssituationer så kan jag förstå, pragmatiskt, att inriktningen ändras. Men beslutet måste gå igenom den demokratiska processen och föredras och godkännas av parlamentet, varför det finns ett demokratiskt ansvars­ tagande för att man ändrar inriktningen, säger Fiona Stewart.
Den som följt den svenska debatten om AP­fonderna vet att den mest handlat om fondernas kostnader och de anställdas bonusar och om fonderna ska slås ihop och bli färre. De frågorna får inga entydiga svar i rapporten och enligt Fiona Stewart är de frågorna inte de viktigaste, även om de inte är oväsentliga.
– AP­fondernas kostnader är inte höga i jämförelse med de internationella jämförelser man kan göra. Men i Sverige har ni turen att redan nu ha väldigt låga kostnader för förvaltningen av pensionskapital, till exempel i era tjänstepensions- planer och det kan vara en orsak till att ni har ett så starkt fokus på kostnaderna, säger hon.
Finansminister Anders Borg och även finansmarknadsminister Peter Norman har åtminstone tidigare hävdat att det går att spara stora pengar på en sammanslagning eller i vart fall effektivare förvaltning av AP­fonderna. Malin Björkmo, nu anställd på Finansinspektionen men tidigare konsult, gjorde 2009 en rapport på uppdrag av SNS som visade att man kunde spara enorma summor på att slå ihop de fyra fonderna till en. När den presenterades blev de närmast sörjande, alltså de olika AP­fonderna, skogstokiga. OECD tassar lite försiktigt förbi frågan, väl medvetna om den svenska debatten.
– Det argument för sammanslagning som nämnts i Sverige är att fyra fonder skulle bli billigare än en enda och det skulle tala för en sammanslagning. Med det sagt, gäller dock att de fyra fonderna sammantaget inte har särskilt höga kostnader, i jämförelse med utländska motsvarigheter, säger hon.
Frågan är om det skulle bli enklare eller svårare att undvika ”political interference”, alltså fingrar i syltburken, om man i Sverige fortsätter att ha kapitalet spritt på flera fonder eller om det blir enklare med en sammanslagen fond.
Rapporten är inte definitiv i den här frågan och säger att det inte är helt givet att det skulle vara lättare att freda fyra fonder än en enda. Det kan vara ”utmanande” att koncentrera så mycket makt som en sammanslagen fond skulle innebära. Samtidigt skulle det skapa mer tydlighet och bättre överblick och det skulle inte bli lika lätt att gömma sig bakom den större anonymitet, som blir följden av att man har fyra olika fonder. Och de internationella motsvarigheterna har oftast valt att ha en enda fond och ”visar att det fungerat”.
I rapporten skriver man dock att ”ytterligare kostnadsreduktioner är kanske inte den största möjligheten” och man pekar istället på att man borde kunna tjäna mer på att höja avkastningen.
Rent matematiskt är det lätt att se att en procents högre avkastning per år betyder 8 miljarder kr till för hela AP­fondsystemet – varje år. Mot bakgrund av det är det betydligt viktigare att jaga avkastning än att jaga direktörer som får bonusar. Just ersättningarna till AP­fondernas anställda är inget som OECD granskat, men man skriver i förbigående att ”they appear to follow good practise”.
Problemet är bara att man inte kan garantera framtida avkastning eller ens veta något om den, bara anta. Avgifter, kostnader och upp­ nådd avkastning är däremot lätta att mäta och summera och de passar bra in i tidningarnas topplistor.
Just det är, enligt Fiona Stewart, AP­fondernas stora problem, något som faktiskt kommer av att de inte riktigt vet vad det är det ska åstadkomma.
– Det är lätt att förstå att med­ierna gör den typen av jämförelser, det är ju bra historier att berätta.
Problemet är att fonderna skapat sina egna avkastningskrav för att uppfylla alla mål de tror sig ha. Det har i sin tur lett till att målen blivit så högt satta att de inte klarar av att nå dem. För att komma tillrätta med det problemet är vi, enligt Fiona Stewart, tillbaka på vad målet med förvaltningen egentligen ska vara och vad de ska jämföra sig med.
–Det ser ut som att de, i brist på objektiva mål att jämföra sig emot, jämför sig med varandra på kort sikt. Om de hade haft ett långsik-tigt mål hade de kunna peka på det, och hur väl de uppfyller det, snarare än att jämföra kortsiktig avkastning, säger hon.
Som det är nu är det upp till fondernas respektive styrelser att sätta upp sina egna mål för förvaltningen, så länge man respekterar de kvantitativa mål som lagen sätter upp när det gäller till exempel hur stor andel man får investera i onoterade bolag eller hur mycket hedgefonder man får investera i.
– Med egna mål i kombination med de kvantitativa restriktionerna blir de instängda och tillåts inte att bidra till systemet i så stor utsträckning som de annars skulle kunna göra, säger hon.
OECD:s lösning på det problemet blir – återigen lite osvenskt – att låta förvaltningen skötas enligt aktsamhetsprincipen, the prudent principle. Det är en ordning som AP­fonderna själva slagits för länge. Då avgör fonderna själva hur de ska sköta sina placeringar på bästa sätt, utan kvantitativa restriktioner, för att uppfylla det övergripande mål som man får att leva efter.
Med friare händer, inom ett givet mandat, blir det lättare att dra fördel av de möjligheter som uppstår på kapitalmarknaden, utan att man blir begränsad av kvantitativa krav i lagen.
I rapporten har man också synpunkter på hur de olika fondstyrelserna är sammansatta och tycker att de som idag sitter där inte alltid har den kompetens som krävs. Det betyder inte att man bara vill ha personer med ett för- flutet i kapitalförvaltningssvängen i styrelserna men att den samman- tagna kompetensen i de frågorna borde kunna vara högre.
– Det är bra med olika kompetenser, bakgrund och åsikter. Vi säger inte att det bara måste vara människor som är experter på kapitalförvaltning i styrelserna men sammantaget måste de ha en tillräcklig vikt och det vi har funnit är att den kompetensen varit lite svag på sina ställen, säger Fiona Stewart.
OECD har också tittat närmare på AP 6, som är en kvarleva från de pengar som blev över från löntagarfonderna, som haft ett uppdrag att investera i onoterade bolag. Här har man funnit att AP 6 kostar lika mycket som de övriga fonderna att driva, trots en betydligt lägre fondförmögenhet. Det kan förklaras med att det alltid är dyrare att placera i onoterade bolag men återigen, renodling och tydliga mål för uppdraget är av nöden och Fiona Stewart säger att den fonden skulle kunna ingå som en portfölj för onoterade bolag inom ramen för de övriga fonderna.
Trots att OECD:s rapport innehåller en del kritik mot AP­fonderna och hur de för närvarande förvaltas så är hon, som själv kallar sig en ”pensionsnörd”, full av beundran för det svenska pensionssystemet. Och vi svenskar har all anledning att vara stolta.
– Ja det har ni. Ert pensionssystem är mycket innovativt och särskilt balanseringsmekanismen som håller systemet finansiellt stabilt är mycket nyskapande. Så ni är långt före nästan alla andra, säger hon.
Nu återstår bara att se om hennes förslag om hur AP­fondernas styrning ska tas emot av Mats Langensjö och hans utredning och vilka delar som hamnar i slutbetänkandet och vilka som hamnar i papperskorgen. Sen handlar det förstås om att få remissinstanser, regering och riksdag att hålla med om att de fem AP­fonderna kan skötas bättre. Om det nu ska vara fem.
Kanske räcker det med en enda, eller varför inte en kompromiss, riktigt hederligt och svenskt. Två fonder. Dubbelt så många som en och möjlighet att tillfredsställa alla dem som vill att fondförvaltning kan bedrivas både i Göteborg och i Stockholm.

Ur Pensionsnyheterna Analys nr 4, 2012