NYHETSARKIVET
27 jun 2012 12:57
Debatt: Finansens tolkning av IORP-direktivet får orimliga effekter
Finansdepartementet presenterade nyligen en promemoria som behandlar den för tjänstepensionsbranschen centrala frågan om hur Solvens II-direktivet ska implementeras i Sverige. Tjänstemännen på departementet föreslår nu en lösning som missgynnar den svenska tjänstepensionsbranschen och de svenska pensionsspararna, trots att man inte är tvingad till detta.
I de flesta EU-länder hanteras idag nästan all tjänstepension utanför försäkringssektorn och regleras av tjänstepensionsdirektivet, men om departementets tolkning vinner gehör kommer den helt dominerande delen av tjänstepensionsmarknaden i Sverige att vara förhindrad att utnyttja denna reglering. Möjligheterna för svenska aktörer att konkurrera på den europeiska tjänstepensionsmarknaden försvåras. Ska svenska företag tvingas etablera sig utomlands och erbjuda sina tjänster därifrån för att kunna utnyttja tjänstepensionsdirektivets regler? Finansdepartementets tolkning innebär ett steg bort från tanken på en europeisk pensionsmarknad, tvärt emot själva syftet med direktiven.
Bakgrunden är följande: Solvens II-utredningen föreslog under hösten 2011 att Sverige skulle anpassas till EU och att en helt ny typ av aktör Tjänstepensionsinstitut skulle tillåtas på den svenska tjänstepensionsmarknaden. Detta vid sidan av försäkringsföretagen.
En i stort sett enig remissopinion försäkringsbranschen, enskilda bolag, Finansinspektionen samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer gjorde tummen upp för utredningens förslag. Trots det starka stödet finns det nu en risk att genomförandet av förslaget skjuts fram på obestämd tid, eller i värsta fall stoppas helt.
På EU-nivå finns två olika regelverk av betydelse för tjänstepensionsverksamhet; Solvens II-direktivet för försäkringsrörelse respektive Tjänstepensionsdirektivet för tjänstepensionsverksamhet. Solvens II-utredningen bedömde efter en grundlig analys att båda dessa EU-regleringar går att tillämpa för svensk tjänstepensionsverksamhet. Utredningen kom till slutsatsen att det bästa för Sverige och svenska pensionssparare är om såväl tjänstepensionsinstitut som försäkringsföretag ges möjlighet att verka på tjänstepensionsmarknaden.
I en nyligen remitterad och kortfattad promemoria från Finansdepartementet görs bedömningen att utredningens förslag inte kan genomföras av juridisk-tekniska skäl. I promemorian görs bedömningen att Tjänstepensionsdirektivet är underställt (subsidiärt) Solvens II-direktivet. I praktiken blir konsekvensen av detta ställningstagande att all tjänstepensionsverksamhet i Sverige måste in under försäkringsregleringen (även de små tjänstepensionskassorna som dock får några års respit).
Det är inte särskilt ovanligt att det finns olika uppfattningar kring hur EU-direktiv ska tolkas, och i de flesta fall rör det sig om tekniska frågor utan större allmänintresse. Så är det emellertid inte i det nu aktuella fallet. Tolkningen har avgörande betydelse för hela den svenska tjänstepensionsmarknaden, en marknad som berör i stort sett alla som arbetar eller som redan har gått i pension och omfattar cirka fem miljoner människor och cirka 70 procent av det totala livförsäkringskapitalet som uppgår till cirka 2 000 miljarder kronor.
Frågorna kring hur de aktuella direktivbestämmelserna ska tillämpas på de särpräglade svenska förhållandena på tjänstepensionsmarknaden är komplicerade och mer än en tolkning är möjlig från rent juridiska utgångspunkter; det finns argument för såväl Solvens II-utredningens tolkning som Finansdepartementets. Departementets tolkning får emellertid orimliga effekter.
Solvens II-utredningens bedömning var att Tjänstepensionsdirektivet är, och kommer att förbli, ett skräddarsytt regelverk för tjänstepension och därmed det långsiktigt bästa regelverket för denna typ av verksamhet. Med departementets tolkning riskerar det regelverket att inte bli ett alternativ för svenska tjänstepensioner.
Till yttermera visso skulle Svenska aktörer inte tillåtas att delta på den europeiska tjänstepensionsmarknaden på samma villkor som sina europeiska motsvarigheter! Utländska tjänstepensionsinstitut skulle tillåtas att konkurrera i Sverige under tjänstepensionsdirektivets regler medan svenska företag skulle hänvisas till Solvens II-direktivet.
Enligt vår mening är det varken nödvändigt eller lämpligt att tvinga in försäkringsbolag som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförsäkringar i Solvens II-regelverket. En omklassificering av de aktuella bolagen är, enligt vår mening, en rent nationell angelägenhet som är fullt möjlig att genomföra.
Även om EU-direktiven skulle kunna tolkas på det sätt som gjorts i Finansdepartementets promemoria innebär slutsatsen i praktiken att några svenska tjänstepensionsinstitut på sikt inte kommer att existera. Detta gör att det kan ifrågasättas om Sverige uppfyller sina skyldigheter att implementera Tjänstepensionsdirektivet i Sverige.
Det är uppenbart att det finns olika tolkningsmöjligheter. Under dessa förhållanden bör det tolkningsalternativ väljas som är bäst från samhällsekonomiska och politiska utgångspunkter. Solvens II-utredningen gjorde en sådan tolkning. Någon mer utförlig och heltäckande konsekvensbeskrivning finns inte i Finansdepartementets promemoria, utan man synes enbart ha inskränkt sig till en smal juridisk-teknisk analys och därmed fastnat i en lösning som missgynnar både den svenska tjänstepensionsbranschen och de svenska pensionsspararna.
Det bör vidare uppmärksammas att utredningens förslag kan genomföras även om man utgår från departementets tolkning, eftersom det endast krävs förhållandevis enkla justeringar i utredningens föreslagna definition av tjänstepensionsföretag.
I promemorian finns formuleringar som kan tolkas som att man öppnar en dörr för en framtida reglering av tjänstepensionsinstitut liknande den som Solvens II-utredningen föreslår. Man pekar dock på att viss analys måste göras först. Med hänsyn till frågornas betydelse och de tidsplaner som för närvarande finns på EU-nivå förstår vi inte varför man inte avsätter resurser för att göra denna analys redan nu. Konsekvensen av att skjuta på analysarbetet kan bli att man tvingar in hela branschen i ett regelverk ena året, och in i ett annat regelverk ett par år senare, med omställningskostnader på hundratals miljoner kronor. Inte ens denna konsekvens berörs i promemorian.
Vi uppmanar alla som berörs av frågan att vara aktiva i den nu pågående remissomgången så att den kommande lagstiftningen på området blir utformad så att den gagnar den svenska befolkningen och tjänstepensionsmarknaden på bästa möjliga sätt.
Daniel Barr, Solvens IIutredare
Tomas Bern, jurist, PTK
Charlotta Carlberg, sekreterare Solvens IIutredningen
Gunilla Dahmm, pensionsexpert, Unionen
Thomas Flodén, AMF, expert Solvens IIutredningen
Hans Gidhagen, pensionsexpert, Svenskt Näringsliv
Per Erik Karlsson, chefsjurist AMF
Magnus Landare, chefsjurist Alecta
Carina Lindfelt, Svenskt Näringsliv
I de flesta EU-länder hanteras idag nästan all tjänstepension utanför försäkringssektorn och regleras av tjänstepensionsdirektivet, men om departementets tolkning vinner gehör kommer den helt dominerande delen av tjänstepensionsmarknaden i Sverige att vara förhindrad att utnyttja denna reglering. Möjligheterna för svenska aktörer att konkurrera på den europeiska tjänstepensionsmarknaden försvåras. Ska svenska företag tvingas etablera sig utomlands och erbjuda sina tjänster därifrån för att kunna utnyttja tjänstepensionsdirektivets regler? Finansdepartementets tolkning innebär ett steg bort från tanken på en europeisk pensionsmarknad, tvärt emot själva syftet med direktiven.
Bakgrunden är följande: Solvens II-utredningen föreslog under hösten 2011 att Sverige skulle anpassas till EU och att en helt ny typ av aktör Tjänstepensionsinstitut skulle tillåtas på den svenska tjänstepensionsmarknaden. Detta vid sidan av försäkringsföretagen.
En i stort sett enig remissopinion försäkringsbranschen, enskilda bolag, Finansinspektionen samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer gjorde tummen upp för utredningens förslag. Trots det starka stödet finns det nu en risk att genomförandet av förslaget skjuts fram på obestämd tid, eller i värsta fall stoppas helt.
På EU-nivå finns två olika regelverk av betydelse för tjänstepensionsverksamhet; Solvens II-direktivet för försäkringsrörelse respektive Tjänstepensionsdirektivet för tjänstepensionsverksamhet. Solvens II-utredningen bedömde efter en grundlig analys att båda dessa EU-regleringar går att tillämpa för svensk tjänstepensionsverksamhet. Utredningen kom till slutsatsen att det bästa för Sverige och svenska pensionssparare är om såväl tjänstepensionsinstitut som försäkringsföretag ges möjlighet att verka på tjänstepensionsmarknaden.
I en nyligen remitterad och kortfattad promemoria från Finansdepartementet görs bedömningen att utredningens förslag inte kan genomföras av juridisk-tekniska skäl. I promemorian görs bedömningen att Tjänstepensionsdirektivet är underställt (subsidiärt) Solvens II-direktivet. I praktiken blir konsekvensen av detta ställningstagande att all tjänstepensionsverksamhet i Sverige måste in under försäkringsregleringen (även de små tjänstepensionskassorna som dock får några års respit).
Det är inte särskilt ovanligt att det finns olika uppfattningar kring hur EU-direktiv ska tolkas, och i de flesta fall rör det sig om tekniska frågor utan större allmänintresse. Så är det emellertid inte i det nu aktuella fallet. Tolkningen har avgörande betydelse för hela den svenska tjänstepensionsmarknaden, en marknad som berör i stort sett alla som arbetar eller som redan har gått i pension och omfattar cirka fem miljoner människor och cirka 70 procent av det totala livförsäkringskapitalet som uppgår till cirka 2 000 miljarder kronor.
Frågorna kring hur de aktuella direktivbestämmelserna ska tillämpas på de särpräglade svenska förhållandena på tjänstepensionsmarknaden är komplicerade och mer än en tolkning är möjlig från rent juridiska utgångspunkter; det finns argument för såväl Solvens II-utredningens tolkning som Finansdepartementets. Departementets tolkning får emellertid orimliga effekter.
Solvens II-utredningens bedömning var att Tjänstepensionsdirektivet är, och kommer att förbli, ett skräddarsytt regelverk för tjänstepension och därmed det långsiktigt bästa regelverket för denna typ av verksamhet. Med departementets tolkning riskerar det regelverket att inte bli ett alternativ för svenska tjänstepensioner.
Till yttermera visso skulle Svenska aktörer inte tillåtas att delta på den europeiska tjänstepensionsmarknaden på samma villkor som sina europeiska motsvarigheter! Utländska tjänstepensionsinstitut skulle tillåtas att konkurrera i Sverige under tjänstepensionsdirektivets regler medan svenska företag skulle hänvisas till Solvens II-direktivet.
Enligt vår mening är det varken nödvändigt eller lämpligt att tvinga in försäkringsbolag som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförsäkringar i Solvens II-regelverket. En omklassificering av de aktuella bolagen är, enligt vår mening, en rent nationell angelägenhet som är fullt möjlig att genomföra.
Även om EU-direktiven skulle kunna tolkas på det sätt som gjorts i Finansdepartementets promemoria innebär slutsatsen i praktiken att några svenska tjänstepensionsinstitut på sikt inte kommer att existera. Detta gör att det kan ifrågasättas om Sverige uppfyller sina skyldigheter att implementera Tjänstepensionsdirektivet i Sverige.
Det är uppenbart att det finns olika tolkningsmöjligheter. Under dessa förhållanden bör det tolkningsalternativ väljas som är bäst från samhällsekonomiska och politiska utgångspunkter. Solvens II-utredningen gjorde en sådan tolkning. Någon mer utförlig och heltäckande konsekvensbeskrivning finns inte i Finansdepartementets promemoria, utan man synes enbart ha inskränkt sig till en smal juridisk-teknisk analys och därmed fastnat i en lösning som missgynnar både den svenska tjänstepensionsbranschen och de svenska pensionsspararna.
Det bör vidare uppmärksammas att utredningens förslag kan genomföras även om man utgår från departementets tolkning, eftersom det endast krävs förhållandevis enkla justeringar i utredningens föreslagna definition av tjänstepensionsföretag.
I promemorian finns formuleringar som kan tolkas som att man öppnar en dörr för en framtida reglering av tjänstepensionsinstitut liknande den som Solvens II-utredningen föreslår. Man pekar dock på att viss analys måste göras först. Med hänsyn till frågornas betydelse och de tidsplaner som för närvarande finns på EU-nivå förstår vi inte varför man inte avsätter resurser för att göra denna analys redan nu. Konsekvensen av att skjuta på analysarbetet kan bli att man tvingar in hela branschen i ett regelverk ena året, och in i ett annat regelverk ett par år senare, med omställningskostnader på hundratals miljoner kronor. Inte ens denna konsekvens berörs i promemorian.
Vi uppmanar alla som berörs av frågan att vara aktiva i den nu pågående remissomgången så att den kommande lagstiftningen på området blir utformad så att den gagnar den svenska befolkningen och tjänstepensionsmarknaden på bästa möjliga sätt.
Daniel Barr, Solvens IIutredare
Tomas Bern, jurist, PTK
Charlotta Carlberg, sekreterare Solvens IIutredningen
Gunilla Dahmm, pensionsexpert, Unionen
Thomas Flodén, AMF, expert Solvens IIutredningen
Hans Gidhagen, pensionsexpert, Svenskt Näringsliv
Per Erik Karlsson, chefsjurist AMF
Magnus Landare, chefsjurist Alecta
Carina Lindfelt, Svenskt Näringsliv
Pensionsnyheterna i Sverige AB
Rapsgatan 1
118 61 Stockholm
info@pensionsnyheterna.se
www.pensionsnyheterna.se
Orgnr: 559339-5907
118 61 Stockholm
info@pensionsnyheterna.se
www.pensionsnyheterna.se
Orgnr: 559339-5907