3 mar 2011 15:57

Behöver pensionssystemet verkligen mera pengar?

När pensionssystemet startade under 2001 diskuterade politikerna intensivt om hur mycket av tillgångarna i AP-fonderna som behövdes för systemets stabilitet och hur mycket staten skulle få lägga rabarber på. Dragkampen ledde till slut till att staten tog en så stor del att systemet i dag av vissa framställs som underfinansierat. Och nu kommer krav på att det behövs mer pengar. – Jag tycker att det är klart att systemet framstår som underfinansierat, särskilt med hänsyn till att det nu kommer in en stor grupp 40-talister som ska få sina pensioner och då finns det risk att systemet måste balanseras oftare, säger Kurt Kvarnström (S), som är ledamot i Pensionsgruppen till Pensionsnyheterna. Han säger sig inte vara klar över vilka åtgärder han vill se, men menar att det är otillräckligt att bara försöka förmå människor att gå i pension senare. – Jag tror att man kan behöva titta på flera saker, till exempel genom att få in människor tidigare på arbetsmarknaden. Sen tror jag att man även måste överväga att höja avgifterna genom att växla över avgifter ifrån premiepensionssystemet eller höja taket från de 7,5 inkomstbeloppen som systemet täcker idag. Det skulle stärka systemet, åtminstone inledningsvis säger han. Han tillägger att om man höjer taket så måste man hitta på något sätt att kompensera staten för att man går miste om de arbetsgivaravgifter som i dag utgår på avgifter över taket, något han inte är klar över hur det ska gå till. Aldrig underfinansierat Rent teoretiskt kan ett avgiftsbestämt system aldrig vara underfinansierat. I ett sådant system följer skulden – pensionerna – värdet på systemets tillgångar. Det gäller också inkomstpensionssystemet, som alltså inte annat än under korta perioder kan vara underfinansierat. Däremot kan man hävda att systemet inte levererar de pensioner som någon förespeglats eller bara hoppats att man skulle ha rätt till. – Man måste bestämma vad man faktiskt menar när man pratar om underfinansiering. Om tanken varit att balanseringen under några som helst omständigheter skulle behöva användas så kan man säga att systemet i någon mån är underfinansierat och pensionssystemet från början tillfördes för lite pengar, säger Jens Magnusson, välfärdsekonom på SEB Trygg Liv, som arbetade på finansdepartementets budgetavdelning när ”kampen” om finansieringen stod. – Tanken var aldrig att balanseringen bara skulle vara ett extra tillbehör som aldrig skulle behöva användas. Om det hade varit meningen hade man ju inte behövt ägna lång tids utredningsarbete på att ta fram den funktionen säger han. – Utgångspunkten var att göra ett basscenario där bromsen aldrig skulle slå till, men om utvecklingen skulle bli sämre än den man räknade med i basscenariot så skulle balanseringen aktiveras, vilket nu alltså skett, säger Jens Magnusson. Kompensation En viktig fråga när systemet skulle sjösättas var hur mycket pengar staten skulle få ifrån AP-fonderna som kompensation för att man tog över ansvaret för förtids- och efterlevandepensionerna. Och den framtida kostnaden för att betala pensionsrätt vid studier och föräldraledighet. Räknar man på de samlade kostnaderna för de systemen kan man hävda att staten fick för lite pengar för att ta över ansvaret för dessa förmåner. De kostade då i storleksordningen 60- 70 miljarder kr om året och räknar man på de år som gått sedan systemet infördes, så har staten definitivt dragit det kortaste strået. Det var långa diskussioner mellan politiker och ansvariga departement innan man enades om hur mycket systemet skulle klara av att bli av med. Finansdepartementet ville ta in 350 miljarder kr, men fick kompromissa med socialdepartementet, vilket ledde fram till att man landade på 245 miljarder kr efter en del armbrytning. Med facit i hand ser det ut som att både staten och pensionssystemet står som förlorare idag. – Det är intressant att notera att de tidigare finansministrarna Erik Åsbrink och Göran Persson nu vid olika tillfällen gått ut och sagt att pensionssystemet är underfinansierat och att utskiftningarna ifrån AP-fonderna därmed var för stora och att det finns anledning att förstärka det. Det var en åsikt som de aldrig gav uttryck för när de förhandlade för finansdepartementets räkning. Då tyckte de tvärtom, säger Bo Könberg, som var med i förhandlingarna som representant för Genomförandegruppen. Han påpekar att riksdagsbeslutet som till slut fattades innebar att man skulle ha en kontrollstation och utvärdera effekterna av utskiftningen. Men någon sådan utvärdering har inte kommit till stånd. Man kom under 2004 överens om att det just då inte fanns något att hämta, men att man skulle överväga frågan senare. Och där är vi fortfarande. I de ursprungliga scenarierna som riksdagen fick sig till livs inför beslutet, fanns de effekter som krisen under 2008 visade sig innebära, endast med i extrema förlopp. – Påfrestningarna som nu drabbat systemet var starkare än vad vi förespeglade politikerna när beslutet skulle tas, säger Pensionsmyndighetens Ole Settergren som var delaktig i skapandet av balanseringsmekanismen i Pensionssystemet. När systemet startade var förhoppningen att man skulle slippa att använda sig av balanseringen. Man hoppades helt enkelt att det skulle gå så bra att pensionärerna aldrig skulle behöva vara med om sänkningar av pensionsnivån. Men efter drygt tio år har det visat sig att balanseringen behövs. Underskottet 2010 var 323 miljarder kr och skulle kunna sägas vara ett mått på systemets påstådda ”underfinansiering”. Underpresterat I reda pengar betyder det att det fattas ungefär en och en halv APfond. Och under åren 2001-2009 lyckades fonderna inte nå den avkastning som krävs enligt de scenarier man ”budgeterade” med när systemet sjösattes. – AP-fonderna har underpresterat om man räknar på hela perioden 2001-2009 och då bara nått en real avkastning på 2 procent i genomsnitt, när kravet låg på 3,25 procent. Men under 2010 och 2011 har de istället överpresterat vilket leder till att AP-fonderna bidragit till att systemet stärkts. Det har hjälpt till att hålla nere effekten av balanseringen under dessa båda år, säger Ole Settergren. Han tillägger att i och med att inkomstpensioner och inkomstpensionskapital indexerats ner så är det tidigare underskottet i systemet nu borta. Han betonar att AP-fondernas avkastning inte var den främsta orsaken till att balanseringen slog till, även om de bidrog. Boven fanns i stället i den kraftiga nedgången i sysselsättningen och den långsammare inkomstutvecklingen som följde i krisens spår. Det i kombination med att inkomstindex – räntan i systemet – beräknas med en utjämning, medförde att balanseringen blev så kraftig som den blev 2011. Balanseringen återkommer Frågan är dock om AP-fonderna framgent kommer att kunna leverera den avkastning som krävs för att bromsen inte ska slå till igen. De olika AP-fonderna har själva i egna analyser kommit fram till att negativ balansering återkommer, i vissa scenarier så ofta som vartannat år. – Enligt våra beräkningar såg finansieringen av systemet från början ansträngd ut säger Hans Fahlin, kapitalförvaltningschef på Andra AP-fonden, som spår att det kan bli värre. – Från och med 2010 sätts pensionssystemet under press av den demografiska utvecklingen. Andelen pensionärer i förhållande till den arbetande befolkningen växer kraftigt. Den viktigaste faktorn som påverkar bromsaktiveringen är sysselsättningen, påpekar han. – Alla åtgärder som ökar antalet individer i arbete är bra för pensionerna. God ekonomisk tillväxt med åtföljande hög sysselsättning, tidigt arbetskraftinträde av ungdomar, senare pensionering och en god invandring med snabbt arbetskraftsinträde, är alla faktorer som stärker pensionssystemet och minskar risken för sänkta pensioner, säger Hans Fahlin. Trögare balansering Det har visat sig svårt att sia om framtiden. Igen. Många scenarior har kommit på skam och systemet har balanserats och nu väntar en tid medan systemet – som just fått ett positivt balanstal – strävar efter att återkomma på den indexeringsbana det skulle ha haft utan balansering. – Som det nu ser ut kommer det att dröja fram till 2020 innan indexeringen är på den nivå den skulle ha haft utan balansering, säger Ole Settergren. Till saken hör också att riksdagen under 2010 gick in och ändrade i balanseringsmekanismen för att skapa en trögare balansering. Numera så räknar man tillgångarna i AP-fonderna efter ett glidande medelvärde för de tre senaste åren, snarare än ett enda. Förändringen innebar att pensionssänkningen blev mindre under 2010 än vad som annars blivit fallet. Baksidan av myntet var dock att det kommer att ta längre tid att återkomma till balans. En fråga som uppkommer är då om man borde kapitalisera upp systemet så att man har större chans att slippa att balanseringen slår till igen. Genom att till exempel flytta över några hundra miljarder kr till AP-fonderna, skulle risken med missnöjda pensionärer minska och därmed göra det lättare för politikerna att sitta kvar. Mot detta kan man ställa den prioritering som den nuvarande regeringen valt att göra när det gäller skattesänkningarna. Jobbskatteavdraget kan ju sägas vara ett sätt att ”dela ut” pengar som istället hade kunnat användas till att stärka pensionssystemet, om det var det man ville göra. Om jobbskatteavdraget, allt annat lika, leder till ett ökat arbetskraftsdeltagande stärker det pensionssystemet i takt med att fler kommer in och betalar avgifter till systemet. Det bör betyda att risken för ytterligare balansering minskar. Tillskjuta resurser Mot idén om att tillskjuta mer resurser kan också framföras att en tanke med pensionsreformen och det nya pensionssystemet var att det inte ska tillföras mer resurser utan klara sig på sin fasta andel av skatte- eller avgiftsutrymmet. Det är för övrigt inte helt okontroversiellt att bara ta pengar eller öka statsskulden för att undgå balanseringen. Åtminstone inte om man vill upprätthålla någon sorts rättvisa mellan generationerna. De pengar som skulle tillföras skulle ju i stor utsträckning konsumeras av dagens pensionärer som skulle slippa sänkta pensioner. Det är tveksamt om dagens aktiva generation skulle uppskatta att låna upp pengar för att lösa ut sina föräldrar, som många tillhör 40-talistgenreationen, gemenligen kallad ”jätteproppen Orvar”. Drar man frågan ett varv till är det frågan om balanseringen verkligen gjort så ont för pensionärerna och om det egentligen finns någon anledning att förstärka systemet, som Kurt Kvarnström vill. När balanseringen slog till var ju politikerna snabba med att sänka skatten så att nettoeffekten för pensionärer med både tjänstepension och allmän pension gick jämnt upp, även om gruppen utan pension i genomsnitt gick någon hundralapp minus. Om politikerna är så snabba till att öppna plånboken när pensionärerna ”drabbas” finns det ingen anledning att förstärka pensionssystemet med statliga medel. Det finns ju uppenbarligen pengar på lut, redo för att knuffa in när den växande gruppen av röstberättigade pensionärer anser att de behöver kompensation