30 jun 2011 13:41

Debatt: Framtidens pensioner – hållbara eller tillräckliga?

Vad är egentligen ett bra pensionssystem och vad skiljer det från ett dåligt? Till stor del beror det på vem man frågar. Den som är pensionär kan ha ett annat perspektiv än den 25-åring som just har tagit sig in på arbetsmarknaden. Och den som ägnar all vaken tid åt börsnyheterna kan värdesätta andra egen­skaper hos ett pensionssystem än den som tror att en daytrader är någon som säljer almanackor.

I en utopisk pensionsvärld kan man ge allt åt alla: Generösa, stabila pensioner utan att riskera de offentliga finanserna på vare sig lång eller kort sikt. Stor valfrihet för den som vill förvalta hela eller delar av sin pension själv, men utan krav eller potentiell nedsida för den som gör dåliga val eller inte vill välja alls. Höga garanterade pensionsnivåer och flexibel pensionsålder utan att arbetskraftsutbud eller drivkrafterna att utbilda sig påverkas negativt.
Verkligheten är besvärligare. Den präglas av målkonflikter, kompromisser och svåra avvägningar mellan olika grupper och motstridiga intressen.
Den kanske mest uppenbara målkonflikten är den mellan hållbart och tillräckligt.
Ett bra pensionssystem ska vara långsiktigt hållbart ur ett statsfinansiellt perspektiv. Ingen vill vara med om ett pensionssystem som går bankrutt. Men det ska också ge tillräckligt höga pensioner ur ett privatekonomiskt perspektiv, för vad är nyttan med ett pensionssystem som inte kan leverera tillräckliga inkomster för att åtminstone klara livets nödtorft?

Lösningen en kompromiss
Var för sig är målen om hållbarhet och tillräcklighet inte särskilt svåra att klara. Den som vill uppnå båda samtidigt får däremot tänka till. Och hur mycket man än tänker, måste lösningen bli en kompromiss. Åtminstone i avsaknad av obegränsade oljemiljarder eller en stadig föryngring av befolkningen, två förutsättningar som de flesta länder saknar.
Balanseringen mellan hållbara och tillräckliga pensioner har gjorts i alla länder men på många håll är den rådande balansen just nu under omprövning. I många länder är pensionerna är alltför generösa i förhållande till vad som är långsiktigt hållbart för de offentliga finanserna. Att korrigera den balansen är en otacksam politisk process och demonstrationerna och valresultaten i de länder som försöker, gör att många andra länder skjuter på problemet av politisk självbevarelsedrift.
I Sverige ser balansen annorlunda ut. Vi har ett hållbart pensionssystem som vi, åtminstone enligt officiella svenska källor, får mycket beröm för. Vi har sedan pensionsreformen för drygt 10 år sedan varit så nöjda med vårt finansiellt stabila system att vi nästan glömt bort den andra sidan av myntet, alltså att pensionerna också ska vara tillräckliga. Men nu verkar den sidan komma ikapp oss.
Både EU och OECD har från internationellt håll påmint oss om att inte ens Sverige kommer undan den jobbiga avvägningen mellan hållbart och tillräckligt. EU har skrivit en grön bok om pensioner och slutsatsen från den ansvarige generaldirektören kan parafraseras ungefär: ”Om pensionssystemet ger tillräckligt höga pensioner är det ofta finansiellt ohållbart. Om systemet är långsiktigt hållbart tenderar de utbetalda pensionerna att vara alltför låga.” Så sant.
I Sveriges allmänna pensionssystem har vi prioriterat den långsiktiga stabiliteten. Vi har genom att gå från ett förmånsbestämt till ett avgiftsbestämt pensionssystem flyttat de finansiella riskerna från staten till individen. Med sofistikerade innovation­er som följsamhets­indexering, semirörliga delningstal och automatisk balansering har vi säkerställt att en svag ekonomisk utveckling, vikande finansmarknader eller en besvärlig demografisk utveckling, resulterar i lägre pensioner i stället för i statsfinansiellt kaos.

Oroväckande
Denna prioritering blev tydlig i en annan del av EU:s pensions­arbete. Det bestod i en undersökning där man under ett antal standard­antaganden räknade fram EU-ländernas pensionsnivåer till år 2050. Det visade sig att med dagens regler skulle Sverige uppvisa den näst lägsta (allra sist kom Estland) ersättningsgraden i hela EU. 48 procent av slutlönen blir den genomsnittliga svenska pensionen enligt undersökningen. Och då pratar vi om den sammanlagda ersättningen från allmän pension och tjänstepension.
Resultatet kan tyckas oroväckande men faktum är att unders­ökningen gick närmast obemärkt förbi. Ingen krävde att ministrar, myndighetsföreträdare eller pensionsexperter skulle förklara resultatet eller hur vi ska klara oss på så låga pensioner. Anledningen till den uteblivna diskussionen är att vi lite överraskande räddades av Grekland som intog förstaplatsen med ersättningsnivåer på en bra bit över 100 procent av lönen. Den som tillfrågades om undersökningen kunde enkelt peka på Greklands förstaplats och samtidigt menande påminna om den statsfinansiella härdsmälta som nu råder i Grekland. ”Det förstår väl var och en att det är orimligt att Grekland kommer att betala pensioner på 110 procent av lönen om 40 år? De kämpar ju för att betala ut nästa veckas löner till de statsanställda. Där ser man hur det går när man har för höga pensioner och där ser man hur missvisande EUs undersökning är.”
Och så är det förstås. Ingen tror att Greklands pensionsnivåer kommer att kunna ligga kvar på den nivå de nu är. Men eftersom undersökningen bygger på dagens regelverk har de eventuella effekterna av Greklands kommande åtstram­ningar inte påverkat prognosen.
Men hur påverkar det Sverige och de svenska pensionerna? Blir vi gladare för att vi eventuellt kommer att hamna högre upp i jämförelse med de andra EU-länderna, kanske till och med framför Grekland? Blir våra 48 procent av lönen mer värda för att grekerna bara får 30 eller 40 procent i stället för de 110 procent som dagens regler skulle ge? De frågorna ställdes aldrig eftersom diskussionen om resultatet aldrig kom längre än till att konstatera att Greklands nivåer inte är hållbara och att undersökningen därmed är missvisande.

Långt från förväntningarna
Några som tror att pensionsnivåer på svensk nivå kan leda till problem är ekonomerna på OECD. I rapporten ”Pensions at a Glance 2011” pekar man på att pensionssystem som det svenska riskerar att ge pensioner som ligger alltför långt ifrån medborgarnas ­förväntningar. Det ger i sin tur politiska risker och kraven på snabba systemförändringar vid sjunkande pensionsnivåer kan leda till att mycket av den förutsägbarhet och stabilitet som är systemets fördelar, riskerar att gå förlorade.
Men vad är då lösningen? Ska Sverige höja pensionerna även om det har ett pris i form av ökad statsfinansiell risk? Nej, det finns i längden inget att tjäna på att gå tillbaka till en ordning där det offentliga systemet visserligen ger höga pensioner på papperet men där man vet eller misstänker att löftena inte kommer att hållas. Snarare handlar det om att svenskarna behöver uppmuntras att skaffa en diversifierad pensionsportfölj där den allmänna pensionen är en del, tjänstepensionen en annan och ett eget pensionssparande en allt viktigare tredje del.
OECD sammanfattar budskapet kärnfullt när man i rapporten konkluderar: ”A diversified pension system, mixing public and private provision, is not only the most realistic prospect, but the best policy”.
Det är alltså inte det svenska pensionssystemet som sådant som behöver förändras. Däremot behöver informationen, samtalsklimatet och möjligen en eller annan skatteregel förändras. I nuläget väljer alla att bara peka på den ena av myntets två sidor. Den som är kritisk till pensionssystemet pekar på låga pensionsnivåer och kräver stora förändringar i pensionssystemet med omedelbar verkan. Den som är för systemet pekar på det unikt stabila pensionssystemet som inte kommer att störa de framtida stats­finanserna. Ingen av sidorna ger hela sanningen.
En mer hederlig diskussion kring det svenska pensionssystemet skulle låta ungefär så här: ”Vi har ett finans­iellt stabilt pensionssystem som inte lovar mer än det kan hålla. Det ger oss en stor fördel jämfört med många andra länder där pensioner­na kommer att ta ett allt större statsfinansiellt utrymme i anspråk. Priset vi får betala för den fördelen är att pensionerna blir ganska låga och dessutom allt lägre framöver. För medborgaren är det en trygg­het att veta att systemet inte kan gå bankrutt och att pengarna inte tar slut. Den andra sidan av myntet är att det behövs ett större mått av eget ansvar och sparande för att totalt sett få ihop till en bra pensionsnivå. ”
Svårare än så behöver det inte vara och förmodligen är svenska folket, åtminstone på aggregerad nivå, moget att ta till sig denna avvägning mellan hållbart och tillräckligt. Det som rör till det är när de ansvariga för systemet lyfter fram den ena sidan och förnekar den andra. Bristen på klarspråk bidrar sannolikt till de mycket låga förtroendesiffror som svenskarna visar för pensionssystemet. Besvikelsen riskerar dessutom att bli stor när allt fler kommer fram till pensioneringen med ett otillräckligt sparande i bagaget för att man, av både politisk retorik och skattesystemets utformning, uppmuntrats att satsa helhjärtat på konsumtion i stället för sparande. Inget land kommer undan avvägningen mellan hållbara och tillräckliga pensioner. Sverige har gjort sin avvägning och skapat ett finansiellt stabilt system med många goda både ekonomiska och sociala egenskaper. Men för att Sveriges blivande pensionärer ska kunna förbereda sig och uppfylla sin del av pensionsekvationen, måste de få hela bilden. Då räcker det inte med att hänvisa till att systemet är stabilt och att grekerna förmodligen får ännu lägre pensioner än vi.

Jens Magnusson
Välfärdsekonom, SEB

Ur Pensionsnyheterna Analys nr 6 2011